Strategic Compass europeo: a che punto siamo?
Domenico Moro
Commento n. 219 - 20 maggio 2021
Si trattava di due passi che dovevano essere compiuti in parallelo durante la scorsa primavera: l’avvio della Conferenza sul futuro dell’Europa e la decisione del Consiglio dei ministri della difesa di predisporre lo “Strategic Compass” (“bussola strategica”) europeo, cioè l’individuazione delle minacce prioritarie alla sicurezza europea nell’arco dei prossimi 5-10 anni. La pandemia da coronavirus ha ritardato di un anno il varo della prima, mentre i lavori sul secondo dovrebbero portare ad un primo risultato alla fine del 2021.
I due passi vanno visti e valutati assieme e non solo perché i rapporti finali di entrambe sono previsti per la primavera del prossimo anno, durante il semestre di presidenza francese dell’UE. L’Europa unita nascerà solo se arriverà a definire il proprio ruolo nel mondo, assumendosene in quanto tale le relative responsabilità. Il politologo americano Charles Kupchan aveva a suo tempo osservato (in The End of the American Era, 2002) che gli Stati Uniti si sono consolidati come comunità politica solo dopo che avevano superato la terza delle sfide che avevano dovuto affrontare nel corso della loro storia: quella dell’assunzione di responsabilità mondiali alla fine della Seconda guerra mondiale. Le altre due erano state, secondo Kupchan, la Guerra di secessione ed il New Deal.
Posto che il continente europeo ha conosciuto ben più di una guerra civile, a cui ha posto fine con l’avvio del processo di unificazione europea, e che con il Recovery Plan ha messo in atto il suo New Deal, l’assunzione di responsabilità mondiali potrebbe essere il passo decisivo verso la sua unificazione. Responsabilità mondiali vuol dire, con le parole pronunciate dall’Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza europea, Josep Borrell, nel corso di un’audizione al Parlamento europeo nell’ottobre del 2019, che l’UE deve anche “saper parlare il linguaggio della forza”.
Il problema, va da sé, assume un aspetto diverso a seconda del contesto nel quale il linguaggio della forza deve essere utilizzato. Molto dipenderà dall’orizzonte geografico che intenderà presidiare (regionale o globale), dal ventaglio di modalità con cui intenderà presidiarlo (missioni civili, missioni militari e di quale intensità, ecc.). Tuttavia, se l’UE intende lavorare per un ordine mondiale stabile, il punto decisivo non è questo. Le conseguenze sull’ordine mondiale saranno diverse a seconda che essa li persegua da sola, con altri partner, oppure promuovendo il rafforzamento delle istituzioni multilaterali, o promuovendone di nuove.
Le Conclusioni del Consiglio affari esteri del 10 maggio e il non-paper sottoscritto da 14 paesi (tra cui Francia, Germania, Italia e Spagna) in vista della riunione, danno alcune indicazioni. Per quanto riguarda la missione da compiere, nelle Conclusioni ci si propone di rafforzare “il ruolo strategico globale dell'UE e la sua capacità di agire autonomamente, se e quando necessario, e con i partner, quando possibile”, un ruolo già enunciato nelle Conclusioni del Consiglio dei ministri del 14 novembre 2016. Questo obiettivo globale è precisato nella parte che riguarda l’accesso europeo alle “risorse comuni” (“global commons”): lo spazio, le rotte marittime ed il cyberspazio (il controllo del gatekeeping). Le Conclusioni si preoccupano anche di precisare che gli accordi con le associazioni regionali (UN, NATO, OSCE, Unione Africana, Lega degli Stati Arabi e ASEAN) sono importanti sia per accrescere la capacità dell’UE ad agire sia per sostenere un ordine mondiale multilaterale basato sulle regole.
I problemi sorgono quando si tratta della disponibilità delle risorse militari (e finanziarie) che dovrebbero consentire di far fronte a questi impegni, e qui le strade sono due: o all’UE è consentito di provvedere in autonomia all’approvvigionamento delle risorse necessarie, oppure l’UE si deve rivolgere agli Stati membri. La prima via è quella delle federazioni esistenti, come gli USA. Questi ultimi, per molto tempo, sono rimasti dotati di un esercito federale di dimensioni ridotte, ma che poteva essere rafforzato con l’apporto delle milizie statali, e con un reclutamento diretto. La seconda via è quella di comunità politiche che, almeno per quanto riguarda la difesa, sono ad un livello confederale e che devono quindi dipendere dalla buona volontà degli Stati membri. L’UE è ancora in quest’ultimo stadio. Infatti, a parte la richiesta di rafforzare le esistenti capacità europee di pianificazione e comando missioni militari (MPCC) e civili (CPCC), dell’EU-INTCEN (EU Intelligence and Situation Centre) e del SAT-CEN (EU Satellite Centre), chiedendo agli Stati membri di contribuirvi, le Conclusioni precisano che è responsabilità degli Stati membri fornire mezzi e personale alle missioni civili e militari UE.
Il non-paper dei 14 paesi suggerisce di compiere un passo in avanti nelle capacità operative militari dell’UE, proponendo l’istituzione di una “first entry force” di 5.000 uomini, dotata di una componente marittima e, in futuro, anche aerea. Però, dovranno essere gli Stati membri a mettere a disposizione queste risorse. Inoltre, se si tratterà di un’operazione militare su piccola scala, dovrebbe bastare lo Stato maggiore europeo, rafforzato. Viceversa, per operazioni militari su scala maggiore, l’UE dovrà avvalersi degli Stati maggiori dei Paesi membri. Se questa possibilità dovesse concretizzarsi, sarebbe già un passo avanti, sia pur parziale. Per essere un passo avanti pieno, si sarebbe dovuto precisare che i 5.000 uomini saranno attribuiti, direttamente e in permanenza, in capo allo Stato maggiore europeo.
A monte di tutto ciò vi è un problema istituzionale che dovrà essere risolto: l’UE dovrà essere messa in grado di prendere decisioni nel settore della politica estera e di sicurezza in quanto UE. Da questo punto di vista, l’approvazione dello Strategic Compass potrebbe essere un passaggio importante. Una volta approvato il documento, l’UE dovrà decidere come intende attrezzarsi per far fronte alle minacce individuate. Il non-paper sostiene che occorre andare oltre l’art. 44 TUE, in base al quale il Consiglio, decidendo all’unanimità, “può affidare la realizzazione di una missione a un gruppo di Stati membri che lo desiderano e dispongono delle capacità necessarie per tale missione”. Esso propone che un gruppo di paesi metta a disposizione le risorse e le capacità di comando e controllo a livello operativo e di teatro.
Come già detto, il punto non è però questo, bensì quello di dotare l’UE in quanto tale di queste capacità e soprattutto chiarire che l’obiettivo di queste capacità sono i Petersberg Tasks (gestione crisi, peacekeeping, peacemaking, ecc.). Per quanto riguarda il ruolo globale – visto che per quello regionale, la difesa dell’Europa, è necessaria la NATO – esso potrà, ragionevolmente, essere svolto solo con partnership regionali (OSCE, Unione Africana, Lega degli Stati Arabi, ASEAN), oppure agendo per conto di istituzioni multilaterali (ONU e altre da individuare). Sarebbe comunque opportuno che di questi temi, che interessano i cittadini europei, venga investita la Conferenza sul futuro dell’Europa.
*Membro del Consiglio Direttivo e Coordinatore dell’Area Sicurezza e Difesa del Centro Studi sul Federalismo (pubblicato ieri da Europea, la piattaforma dei think tank su Euractiv.it)