Che fine ha fatto il federalismo fiscale?
Stefano Piperno
Commento n. 216 - 14 aprile 2021
Il dibattito sulle prospettive di ripresa del sistema economico italiano verte principalmente sulle priorità e i contenuti del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), del quale è imminente la presentazione a Bruxelles. Si è molto discusso e polemizzato sulle sue strutture di governance che sembrano avere assunto una forma molto centralizzata, con un peso dominante del Ministero dell’economia. Non è chiaro sinora in che misura nel documento finale saranno recepite le proposte di intervento che sono emerse individualmente da parte delle diverse Regioni – senza, a nostra conoscenza, una sintesi fornita attraverso la Conferenza dei Presidenti – e degli enti locali, in particolare i Comuni e le Città metropolitane. In questo quadro una domanda sorge spontanea: che fine ha fatto il federalismo fiscale, che un decennio fa vedeva i primi importanti decreti attuativi della Legge n. 42/2009?
L’enfasi che da più parti è stata posta sulla necessità di una riforma della Pubblica amministrazione come prerequisito per una corretta attuazione del PNRR – pena il rischio di un suo fallimento – non può prescindere dall’assetto istituzionale e finanziario del nostro sistema di relazioni intergovernative, che presenta diversi nodi critici. La definizione e l’avvio del PNRR possono allora costituire l’occasione per il completamento di un assetto rimasto incompleto e instabile, saldando il legame tra piano e riforme ad esso sottese, come richiesto dall’Unione Europea. Il Documento di economia e finanza per il 2021 dovrà poi offrire indicazioni più precise in merito al Piano nazionale di riforme e al ruolo che in esso svolgeranno le amministrazioni subnazionali.
Da questo punto di vista, bisogna considerare che a partire dal 2022 occorrerà ridefinire il sistema di finanziamento delle Regioni e degli enti locali quando, auspicabilmente, verrà ad esaurimento il modello di finanziamento straordinario introdotto a seguito della pandemia, che ha previsto numerosi interventi specifici sovrapponendoli in tempi diversi. Ciò però dovrà essere fatto riprendendo il percorso attuativo del federalismo fiscale che era in corso nel 2019. Una nuova agenda dovrebbe cominciare ad affrontare quattro problematiche cruciali per ogni sistema di federalismo fiscale:
- nel biennio 2020-2021 sono stati introdotti numerosi fondi di tipo generale (Fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali) e specifico per compensare i governi subnazionali delle minori entrate e maggiori spese dovute alla pandemia o a provvedimenti regolatori specifici del Governo; come ha recentemente affermato l’Ufficio parlamentare del bilancio, assai “complessa risulterà un’esatta identificazione ex post delle necessità finanziarie specificamente riconducibili all’emergenza”. La storia della finanza decentrata nel nostro Paese è purtroppo ricca di interventi straordinari che ne hanno poi reso complicato l’assetto attraverso la gestione del sistema complessivo dei trasferimenti;
- una delle riforme ipotizzate in parallelo al PNRR è quella fiscale e, soprattutto per quello che concerne l’Irpef, le Commissioni congiunte Finanze della Camera dei Deputati e Finanze e Tesoro del Senato stanno svolgendo una importante indagine per arrivare a proposte di riforma condivise. Sinora non si è però parlato molto dell’assetto dei tributi locali, sottoposto alla caotica legislazione che ha fatto seguito alla crisi economica e finanziaria del 2008-2011. Ci si potrebbe infatti chiedere se l’albero della finanza pubblica italiana sia sempre “storto”, per riprendere l’efficace metafora del Ministro Tremonti, che nel 2010 denunciava l’asimmetria tra la distribuzione delle competenze di spesa e quelle di entrata dei governi subnazionali in Italia, con una eccessiva centralizzazione delle entrate tributarie;
- l’altro tassello fondamentale della finanza decentrata è il sistema dei trasferimenti. Dopo un decennio di importanti studi sui fabbisogni standard non si è però ancora arrivati alla definizione dei livelli essenziali delle prestazioni legati ai diritti di cittadinanza, che ne resta comunque il cardine, e che non sarà estranea al disegno e all’attuazione del PNRR;
- last but not least, resta il problema del coordinamento dell’azione dei diversi livelli di governo che ha visto una crescente polemica verso le Regioni nel corso della crisi pandemica. Senza entrare nella polemica, varrebbe la pena porsi una semplice domanda: per rendere più funzionale il sistema non sarebbe intanto il caso di razionalizzare il sistema delle Conferenze (ci sono diverse proposte), che hanno svolto un ruolo positivo durante la pandemia, anche con l’attuazione dell’art. 11 della Legge Costituzionale n. 3/2001, che prevede la partecipazione di rappresentanti delle Regioni e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali?
L’agenda è impegnativa ma, forse, l’attuale contesto governativo bipartisan potrebbe facilitarne l’avvio, così come avvenne nel 2009 per l’approvazione della citata Legge delega (n. 42) per l’attuazione dell’art.119 della Costituzione.
*Collaboratore del Centro Studi sul Federalismo